主體功能區(qū)概念為差別化區(qū)域政策畫藍(lán)圖

2006-03-14 09:36:08    

 

“十一五”規(guī)劃綱要草案首次將我國960多萬平方公里的國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū),并將實(shí)施不同的區(qū)域政策,這一新的提法引起人們的廣泛注意。參加兩會(huì)的代表委員認(rèn)為,四大主體功能區(qū)的明確提出,預(yù)示著未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向更加明確,在生態(tài)保護(hù)上更有約束力,在政績考評上更有針對性……

 

新提法:四大主體功能區(qū)

 

優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是指國土開發(fā)密度已經(jīng)較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的區(qū)域。要改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式,把提高增長質(zhì)量和效益放在首位,提升參與全球分工與競爭的層次,繼續(xù)成為帶動(dòng)全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域。

 

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域是指資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的區(qū)域。要充實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施,改善投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展,壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模,加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,承接優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉(zhuǎn)移,逐步成為支撐全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚的重要載體。

 

限制開發(fā)區(qū)域是指資源承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好并關(guān)系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域。要堅(jiān)持保持優(yōu)先、適度開發(fā)、點(diǎn)狀發(fā)展,因地制宜發(fā)展資源環(huán)境可承載的特色產(chǎn)業(yè),加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù),引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移,逐步成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。目前東北的興安嶺、長白山林地、三江平原濕地等,西北的新疆阿爾泰、青海的三江源等地,內(nèi)蒙古的部分沙漠化防治區(qū),西南等地的一些干熱河谷、喀斯特石漠化防治區(qū),黃土高原水土流失防治區(qū),大別山土壤侵蝕防治區(qū)等,都屬于限制開發(fā)區(qū)域。

 

禁止開發(fā)區(qū)域是指依法設(shè)立的各類自然保護(hù)區(qū)域。要依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)的規(guī)劃實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù),控制人為因素對自然生態(tài)的干擾,嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開發(fā)活動(dòng)。規(guī)劃草案中明確,禁止開發(fā)區(qū)域共包括243個(gè)國家級自然保護(hù)區(qū)、31處世界文化自然遺產(chǎn)、187個(gè)國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、565個(gè)國家森林公園、138個(gè)國家地質(zhì)公園。

 

謀發(fā)展:方向更明確

 

國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站有關(guān)東部地區(qū)各省市改革開放26年來的一組組數(shù)字,記錄著這些經(jīng)濟(jì)先行地區(qū)創(chuàng)造的發(fā)展奇跡和對共和國的貢獻(xiàn)。2004年,由16座城市組成的長三角都市圈,以占全國1%的土地面積,創(chuàng)造了全國國內(nèi)生產(chǎn)總值的18.7%,貢獻(xiàn)了全國財(cái)政收入的22%和全國進(jìn)出口總額的28.4%。

 

但土地日趨緊張、能源難以為繼、城市超負(fù)荷承載、環(huán)境嚴(yán)重透支等難題,也日益突出地?cái)[在前進(jìn)的道路上。要想繼續(xù)成為全國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭和我國參與經(jīng)濟(jì)全球化的主體區(qū)域,長三角下一步必須把提高增長質(zhì)量和效益放在首位,下大力氣提升參與全球分工與競爭的層次。而這正是‘十一五’規(guī)劃綱要對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的發(fā)展要求。

 

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出,各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ鞔_不同區(qū)域的功能定位,并制定相應(yīng)的政策和評價(jià)指標(biāo),逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。這是對科學(xué)發(fā)展觀的具體實(shí)踐,體現(xiàn)了實(shí)事求是的精神。

 

優(yōu)先開發(fā)區(qū)域必須改變依靠大量占用土地、大量消耗資源和大量排放污染實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快增長的模式?!笆晃濉逼陂g中國仍處在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段,但是,保有18億畝耕地的約束性指標(biāo)絕對不許突破。如果按照功能區(qū)的規(guī)劃對號入座,中部的多數(shù)地方理應(yīng)屬于資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)和人口集聚條件較好的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。相關(guān)政策顯示,這一地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將得到國家投資政策的支持,產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)將在產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)下得到加強(qiáng)。

 

保生態(tài):更有約束力

 

一個(gè)嚴(yán)峻的事實(shí)擺在我們面前:中國相當(dāng)一部分國土的生態(tài)環(huán)境十分脆弱,并不適合大規(guī)模推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。對這些地區(qū)來講,實(shí)現(xiàn)第一個(gè)翻番、達(dá)到人均1000美元 ,生態(tài)環(huán)境已不堪重負(fù);若按原有的發(fā)展模式實(shí)現(xiàn)第二個(gè)翻番、達(dá)到人均3000美元,勢必大大超出其生態(tài)環(huán)境的承載能力,對生態(tài)造成破壞。在依法強(qiáng)制性保護(hù),控制人為因素對禁止開發(fā)區(qū)域自然生態(tài)干擾的同時(shí),大小興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、青海三江源草原草甸濕地生態(tài)功能區(qū)等被明確宣布為“十一五”期間國家限制開發(fā)的區(qū)域。“十一五”規(guī)劃綱要草案提出,要逐步使限制開發(fā)區(qū)域成為全國或區(qū)域性的重要生態(tài)功能區(qū)。

 

這是一種發(fā)展理念上的飛躍。追求人與自然的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展,不搞過度開發(fā)和竭澤而漁,具有很具體、很強(qiáng)烈的約束力。

 

考政績:針對性更強(qiáng)

 

“十一五”規(guī)劃綱要草案提出,對四大主體功能區(qū)實(shí)行分類管理的區(qū)域政策,在財(cái)政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、人口管理政策等方面實(shí)行區(qū)別對待。與之對應(yīng)的績效評價(jià)和政績考核體系也有不同的具體要求:對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域,要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、資源消耗、自主創(chuàng)新等評價(jià),弱化經(jīng)濟(jì)增長的評價(jià);對重點(diǎn)開展區(qū)域,要綜合評價(jià)經(jīng)濟(jì)增長、質(zhì)量效益、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平等;對限制發(fā)展開發(fā)區(qū)域,要突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)等評價(jià),弱化經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化水平的評價(jià);對禁止開發(fā)區(qū)域,主要評價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

 

過去我們也講發(fā)展的定位,但定位比較模糊,缺乏強(qiáng)制性的要求?,F(xiàn)在用行之有效的手段,在全面布局與地方自主、整體產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與地方現(xiàn)實(shí)之間找到最佳的平衡點(diǎn),并引導(dǎo)各地在各自的功能范圍內(nèi)發(fā)展,是擺在我們面前的一個(gè)新課題。在防止低水平重復(fù)建設(shè)的同時(shí),更要防止高水平重復(fù)建設(shè)的發(fā)生。

 

不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力不同,集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力不同,發(fā)展的內(nèi)涵和要求當(dāng)然也不應(yīng)該相同。我們提出科學(xué)發(fā)展觀已有兩三年了,但相應(yīng)的政績評價(jià)體系并沒有發(fā)生根本變化,許多地方仍以GDP和財(cái)政收入論英雄。作為未來五年的“發(fā)展憲法”,我們必須用嚴(yán)格的考核機(jī)制來保證規(guī)劃落在實(shí)處;否則科學(xué)發(fā)展觀在實(shí)踐中的落實(shí)就會(huì)大打折扣。

亞博聯(lián)合咨詢  杭州經(jīng)濟(jì)觀察員   吳矯

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